การศึกษารัฐในแง่นิติศาสตร์

(คัดลอกมาจาก...

การศึกษารัฐในแง่นิติศาสตร์

(คัดลอกมาจาก สิทธิกร ศักดิ์แสง "หลักกฎหมายมหาชน" กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์นิติธรรม,2554)

รัฐในแง่นิติศาสตร์นั้นเราจะพิจารณามองรัฐในแง่รูปแบบทางความคิดที่เป็นนามธรรม ที่สามารถหาคำนิยาม คำว่า “รัฐ” คือ นิติบุคคลมหาชน ซึ่งมีลักษณะพิเศษเฉพาะตัวแตกต่างไปจากนิติบุคคลประเภทอื่นๆ และมีเจตนาของตนเองแยกต่างหากจากเอกชนแต่ละคนหรือราษฎรแต่ละคน ดังนั้น รัฐในแง่นิติศาสตร์มองเรื่องเจตนาเป็นเรื่องสำคัญ เจตนาของรัฐเป็นเจตนาที่อยู่เหนือหรือสูงกว่าเจตนาของตน คือ เป็นอำนาจมหาชน รัฐในแง่นิติศาสตร์จะมีลักษณะสำคัญ 3 ประการ คือ รัฐเป็นนิติบุคคล รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชน และรัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนที่มีลักษณะเฉพาะ แตกต่างไปจากนิติบุคคลอื่น ๆ ดังนี้

1.รัฐเป็นนิติบุคคล

การมองรัฐในแง่นิติศาสตร์ในประการแรก คือ รัฐเป็นนิติบุคคล สิ่งที่ทราบถึงการมองรัฐในลักษณะนี้ เราจำเป็นต้องทราบความหมายของรัฐว่าเป็นนิติบุคคลอย่างไรและมีแหล่งที่มาหรือสาเหตุทางความคิดและความสามารถของรัฐในทางนิติศาสตร์เป็นอย่างไร แยกพิจารณาได้ดังนี้
1.1 ความหมายของคำว่า รัฐเป็นนิติบุคคล
ในเรื่องความหมายของคำว่า รัฐเป็นนิติบุคคลนั้นมีทฤษฎีที่ขัดแย้งกันและเป็นปัญหาที่นักนิติศาสตร์โต้แย้งกันมา 2 แนวคิดคือ
แนวคิดที่หนึ่ง ถือว่า รัฐมีสภาพบุคคลของตนเองแยกต่างหากจากปัจเจกบุคคลแต่ละบุคคลที่เป็นราษฎรของตน และแยกต่างหากจากปัจเจกบุคคลแต่ละคนซึ่งเป็นผู้ปกครอง ซึ่งในทางกฎหมายการที่เราเรียกว่า “มีสภาพบุคคล” นั้นจะหมายความว่าสิ่งนั้นมีความสามารถที่จะทรงสิทธิหรือมีหน้าที่ต่างๆตามที่กฎหมายบัญญัติ ฉะนั้น รัฐจึงมีความสามารถที่จะเป็นผู้ทรงสิทธิและมีหน้าที่ต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติแยกต่างหาก จากปัจเจกบุคคลแต่ละคนที่เป็นราษฎรและแยกต่างหากจากปัจเจกบุคคลแต่ละคนที่เป็นผู้ปกครองและขณะเดียวกันรัฐก็ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุด ผู้ปกครองเป็นเพียงผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐปกครองบังคับบัญชาราษฎรแทนรัฐและในนามของรัฐเท่านั้น
แนวคิดที่สอง ถือว่า รัฐเป็นนิติบุคคลที่ไม่มีตัวตน (นามสมมติ) “รัฐ” เป็นนิติบุคคลเหมือนกับนิติบุคคลอื่นๆ ตรงที่ไม่มีตัวตน ไม่มีชีวิตจิตใจเหมือนบุคคลธรรมดา เราไม่สามารถสัมผัสจับต้องรัฐได้ สิ่งที่เราเห็นด้วยตาสัมผัสได้ไม่ใช่รัฐ เป็นเพียงองค์ประกอบส่วนใดส่วนหนึ่งของรัฐเท่านั้น เช่น ประชากร ไม่ใช่รัฐ ผู้ปกครอง ไม่ใช่รัฐ ดินแดน ไม่ใช่รัฐ แต่เมื่อทั้งหมดรวมกันจึงเกิดความเป็นรัฐขึ้น ซึ่งเป็นบุคคลที่ไม่มีตัวตนไม่มีชีวิตจิตใจเหมือนกับบริษัทที่จัดตั้งตามกฎหมายเอกชน
เมื่อนิติบุคคลไม่มีตัวตนไม่มีชีวิตจิตใจ นิติบุคคลจึงถูกเรียกว่า “บุคคลในแง่นามธรรม (Moral Person)” คือ เป็นบุคคลในแง่จิตใจ กล่าวคือ เรารับรู้ความมีอยู่ของมันได้ ก็แต่ด้วยการใช้สติปัญญาและเหตุผลตรึกตรองเองเท่านั้น เราจับต้องสัมผัสไม่ได้ เพราะฉะนั้นวิชานิติศาสตร์จึงมองรัฐในแง่ที่เป็นนามธรรม ความเป็นรัฐจึงเหมือนกับความยุติธรรม ความรัก ความเกลียด ความอิจฉาริษยา ซึ่งเป็นสิ่งที่เป็นนามธรรมทั้งสิ้น เราจับต้องไม่ได้แต่มันมีเรารู้ได้ เพราะสติปัญญาเหตุผลจิตใจของเราตรึกตรองเอง
1.2 แหล่งที่มาหรือสาเหตุของความคิดที่ว่า “รัฐในทางนิติศาสตร์เป็นนิติบุคคล”
รัฐในทางนิติศาสตร์ที่เป็นนิติบุคคลมีแหล่งที่มาหรือสาเหตุทางความคิด คือ
1. เกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่า “รัฐมีความต่อเนื่อง” ราษฎรเกิดแล้วตายเป็นรุ่นๆ แต่รัฐยังคงอยู่ตลอดมาดำรงอยู่เหมือนเดิม ไม่ได้ดับสูญไปพร้อมกับความตายของราษฎรรุ่นใดรุ่นหนึ่ง ดังนั้นรัฐจึงไม่ใช่สิ่งเดียวกับราษฎร รัฐมีความต่อเนื่อง เพราะเมื่อราษฎรรุ่นหนึ่งตายไป รัฐก็ไม่ได้ดับสูญไปพร้อมกับราษฎรรุ่นใดรุ่นหนึ่ง ซึ่งก็หมายความว่า ผู้ปกครองมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดไปและยังคงเป็นรัฐเดิมตลอด
ดังนั้น“ความต่อเนื่องของรัฐ” คือ รัฐมีความเป็นอยู่ของมันเองแยกต่างหากจากราษฎรแยกต่างหากจากผู้ปกครอง ไม่ใช่สิ่งเดียวกับราษฎร ไม่ใช่สิ่งเดียวกับผู้ปกครอง
2. เกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่า “ผู้ปกครองรัฐกระทำนิติกรรมในนามของรัฐ” สิ่งที่ผู้ปกครองแต่ละคณะกระทำไปไม่ว่าจะเป็นสนธิสัญญาที่ผู้ปกครองคณะใดคณะหนึ่ง ซึ่งใช้อำนาจรัฐปกครองบังคับบัญชาอยู่ในระยะเวลาใดระยะเวลาหนึ่ง ไปทำกับประเทศอื่นหรือรัฐอื่น แม้ว่าผู้ปกครองจะพ้นจากอำนาจไปแล้ว สนธิสัญญานั้นก็ยังอยู่ผูกพันรัฐเช่นเดิม เพราะฉะนั้นสนธิสัญญาที่ผู้ปกครองทำไม่ได้ทำในนามส่วนตัว แต่ทำในนามของรัฐ
กฎหมายที่ผู้ปกครองชุดใดชุดหนึ่งตราขึ้น ถือเป็นการกระทำในนามของรัฐ ดังนั้นเมื่อรัฐยังอยู่กฎหมายก็ยังอยู่ แม้ผู้ปกครองชุดนั้นจะพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว ดังนั้นรัฐจึงมีสภาพนิติบุคคลเป็นของตนเองแยกต่างหากจากผู้ปกครอง
1.3 ความสามารถของรัฐในการใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่
รัฐสามารถใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่ที่ตนมีอยู่ตามกฎหมายได้โดยผ่านทางคณะบุคคลหรือบุคคลธรรมดา คือ
1.เมื่อรัฐเป็นบุคคลในแง่นามธรรม ไม่มีตัวตนไม่มีชีวิตจิตใจแต่รัฐมีความสามารถที่จะเป็นเจ้าของสิทธิหรือเป็นผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายบัญญัติไว้ได้ รัฐจึงไม่อาจใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่ที่ตนเองมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่อาจใช้อำนาจอธิปไตยที่ตนเองเป็นเจ้าของกระทำการต่างๆได้ด้วยตนเอง รัฐจึงต้องใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่ของตนหรือต้องใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางบุคคลธรรมดาคนหนึ่งหรือคณะหนึ่ง เช่นเดียวกับบริษัทซึ่งต้องใช้สิทธิหน้าที่ผ่านคณะกรรมการบริษัท
2.บุคคลธรรมดาคนหนึ่งหรือคณะหนึ่งซึ่งใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐกระทำการต่างๆ แทนรัฐหรือในนามของรัฐเราเรียกว่า “องค์กรของรัฐ (Organs of State)” ซึ่งอาจมีองค์กรเดียวหรือหลายองค์กรก็ได้ เหมือนกับกรรมการบริษัทซึ่งเป็นผู้ใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่ของบริษัทแทนบริษัทและในนามของบริษัท โดยในทางกฎหมายแพ่งหรือกฎหมายเอกชนเรียกว่า “ผู้แทนนิติบุคคล” แต่ในการเรียกเฉพาะนิติบุคคลแต่ละประเภท ก็อาจเรียกชื่อผู้แทนของนิติบุคคลต่างกัน เช่น กรรมการบริษัท กรรมการบริหารสมาคม ซึ่งภาษาอังกฤษเรียกว่า “ผู้แทน (Representative)”
3.ผู้แทนของนิติบุคคลต่างกับตัวแทนของนิติบุคคล คือ ผู้แทนของนิติบุคคลเกิดขึ้นจากข้อบังคับของนิติบุคคล กำหนดให้เป็นผู้แสดงเจตนาแทนนิติบุคคล โดยเป็นผู้ใช้สิทธิและปฏิบัติหน้าที่ของนิติบุคคลแทนนิติบุคคล อันเป็นเหมือนอวัยวะของนิติบุคคล เช่น สมาชิกผู้แทนราษฎร (ส.ส.หรือ ผู้แทน) (Representative) คือ บุคคลธรรมดาที่ใช้สิทธิและปฏิบัติหน้าที่ของนิติบุคคลแทนนิติบุคคลหรือในนามของนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เรียกว่า “องค์กรของนิติบัญญัติ” กล่าวคือ รัฐเป็นนิติบุคคลอันได้แก่ บุคคลธรรมดาที่ใช้สิทธิและปฏิบัติหน้าที่ของรัฐแทนรัฐในนามของรัฐ ซึ่งเรียกว่า “องค์กรของรัฐ (Organs of State)” โดยจะรู้ได้ทันทีว่า คือบุคคลธรรมดาคนหนึ่งหรือคณะหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญของรัฐ กำหนดให้เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐการกระทำต่างๆ ของรัฐแทนรัฐและในนามของรัฐ ดังนั้นรัฐธรรมนูญของรัฐก็อาจเทียบได้กับข้อบังคับของบริษัทหรือของสมาคมนั่นเอง
ส่วนตัวแทนนิติบุคคล ตัวแทน (Agent) ของนิติบุคคลเกิดขึ้นจากสัญญาตัวการตัวแทนระหว่างนิติบุคคล ซึ่งเป็นตัวการฝ่ายหนึ่งกับบุคคลธรรมดาที่มาเป็นตัวแทนอีกฝ่ายหนึ่ง
4.ในทางการเมืองจะเรียกบุคคลธรรมดาที่ใช้สิทธิหรือปฏิบัติหน้าที่แทนรัฐ หรือใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐปกครองบังคับบัญชาราษฎรแทนรัฐในนามของรัฐว่า “รัฐบาล” (Government) หรือในทฤษฎีปกครองหรือทฤษฎีการเมืองเรียกว่า “ผู้ปกครองหรือรัฐบาล” เพราะฉะนั้น คำว่า “Government” “Rulers” “Organ of State” คือ คำเดียวกันนั่นเอง

2. รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชน

เมื่อเราเข้าใจถึงรัฐเป็นนิติบุคคล สิ่งต่อมาจำเป็นต้องเข้าถึงรัฐที่เป็นนิติบุคคลมหาชนที่มีอำนาจทางกฎหมายสามารถบังคับฝ่ายเดียว ซึ่งจะแตกต่างไปจากนิติบุคคลเอกชน ดังนี้
2.1 นิติบุคคลในระบบกฎหมายของประเทศต่างๆ
นิติบุคคลในระบบกฎหมายที่มีใช้กันอยู่ในปัจจุบันนี้สามารถแยกพิจารณาได้ 2 ประเภท คือ
1.นิติบุคคลเอกชน (Private Juristic Person) คือนิติบุคคลที่ตั้งตามกฎหมายเอกชน เช่น หุ้นส่วนที่จดทะเบียน บริษัท ที่จัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นต้น
2.นิติบุคคลมหาชน (Public Juristic Person) คือ นิติบุคลที่จัดตั้งตามกฎหมายมหาชน เช่น กระทรวง ทบวง กรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การมหาชน เป็นต้น

3.รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนที่มีลักษณะเฉพาะหรือลักษณะพิเศษ

รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนที่มีลักษณะเฉพาะหรือมีลักษณะพิเศษ นั้นสามารถพิจารณาได้ ดังนี้
1. รัฐที่เป็นนิติบุคคลมหาชนจะมอบอำนาจนิติบุคคลมหาชนอื่นดำเนินการแทนซึ่ง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน วัดในพระพุทธศาสนา เป็นต้น แต่รัฐมีความแตกต่างจากนิติบุคคลมหาชนอื่นๆ
2. รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนที่มีความแตกต่างจากนิติบุคคลมหาชนอื่น ดังนี้
1) ที่มาของอำนาจครอบงำของรัฐ อำนาจครอบงำที่รัฐมีอยู่เหนือปัจเจกบุคคลที่เป็นราษฎรของตนเป็นอำนาจดั้งเดิม (Original Power) ซึ่งเป็นอำนาจที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการเกิดของรัฐ ซึ่งรัฐไม่ได้รับโอนอำนาจมาจากผู้ใด
ลักษณะของอำนาจครอบงำดั้งเดิมของรัฐแสดงออกให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรม กล่าวคือรัฐสามารถสถาปนารัฐธรรมนูญและสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญของตนได้ด้วยตนเอง โดยไม่ต้องขอความยินยอมจากผู้ใดดังนั้นจึงสรุปได้ว่ารัฐเท่านั้นเป็นผู้ตรารัฐธรรมนูญและแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้เอง ซึ่งแสดงว่าอำนาจดั้งเดิมของรัฐเหนืออำนาจราษฎรดั้งเดิม อันแสดงออกในทางตามความเป็นจริง ซึ่งสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญของตนเองได้อย่างอิสระ ไม่ต้องพึ่งพาอาศัยอำนาจอื่นใดหรือไม่ต้องขอความยินยอมจากอำนาจผู้ใด
2) ที่มาของอำนาจครอบงำของนิติบุคคลมหาชนอื่น เป็นอำนาจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐอีกทีหนึ่ง ซึ่งเป็นอำนาจครอบงำที่รัฐโอนให้ เช่น รัฐโอนอำนาจครอบงำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

4.ความเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐตามกฎหมายมหาชน

ความเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐในแง่นิติศาสตร์ในทางกฎหมายมหาชนสามารถวิเคราะห์พิจารณาดังนี้
4.1 ความเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐ
ในรัฐที่ถูกสร้างขึ้นให้เป็นองค์กรที่จัดระบบอย่างดีนั้น ปัจเจกชนบางคนจะดำเนินการในนามของส่วนรวม คือ รัฐ และผลจากการดำเนินการของปัจเจกชนดังกล่าวเป็นผลงานของรัฐด้วย เช่น ประมุขของรัฐไปทำสนธิสัญญากับรัฐอื่น หรือให้สัตยาบันสนธิสัญญาบุคคลที่ผูกพันตามสัญญานั้น ไม่ใช่ประมุขของรัฐหรือรัฐสภาหรือประชาชน แต่เป็นรัฐในฐานะที่เป็นนิติบุคคล หรือการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐขับไล่คนของรัฐอื่นออกนอกรัฐ การกระทำนี้เป็นการกระทำของรัฐ และรัฐต้องเป็นผู้รับผิดชอบ เมื่อปัจเจกชนเหล่านี้กระทำหน้าที่ดังกล่าว ในทางกฎหมาย เราจึงเรียกปัจเจกชนเหล่านี้ เช่น ประมุขของรัฐ รัฐมนตรีและ เจ้าหน้าที่ทั้งหลายของรัฐว่าเป็น “องค์กรของรัฐ” (Organ of State) ซึ่งถือว่าเป็นนิติบุคคลมหาชนผู้มีหน้าที่ดำเนินการเพื่อผลประโยชน์ของชาติในลักษณะถาวร
จากทั้งหมดที่เราได้ศึกษาตั้งแต่ต้น จะทำให้เห็นว่า รัฐได้รับการพิจารณาเสมือนว่ามีกิจกรรมทางกฎหมายของตนโดยเฉพาะ และอาจจะผูกพันความรับผิดชอบ อันเนื่องมาจากการดำเนินการของรัฐได้ อย่างไรก็ตาม มีข้อที่ต้องเข้าใจและสังเกตให้ดีว่าการเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐนี้เป็นความสามารถตามกฎหมายบ้านเมือง (Positive Law) คือ เกิดจากการสร้างขึ้นของมนุษย์
4.2 ผลของการเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐ
การที่มนุษย์คิดให้รัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนนั้นเป็นความก้าวหน้าแห่งแนวความคิดทางกฎหมายและมีประโยชน์มาก เพราะทำให้เกิดความต่อเนื่องในการดำรงอยู่ของรัฐ รัฐจะไม่มีการตาย ทำให้ข้อผูกพันต่างๆ ของรัฐสามารถดำรงต่อเนื่อง แม้จะมีการเปลี่ยนตัวผู้บริหารแห่งรัฐก็ตามในทางกฎหมายระหว่างประเทศ เมื่อรัฐเป็นนิติบุคคลมหาชนก็ทำให้เกิดความเสมอภาคในระหว่างรัฐต่างๆ ไม่ว่าจะใหญ่หรือเล็ก พัฒนาสูงหรือด้อยพัฒนา นอกจากนี้การเป็นนิติบุคคลมหาชนยังทำให้รัฐสามารถมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและใช้จ่ายเงินทองเพื่อการบริหารได้ เช่น การที่กระทรวง ทบวง กรม รัฐวิสาหกิจต่างๆ หรือ องค์การมหาชน มีที่ดิน มีสำนักงานมีกิจการต่างๆ ของตน เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม แม้ว่านักกฎหมายจะเห็นพ้องในประโยชน์แห่งความคิดที่ให้รัฐนั้นเป็นนิติบุคคลมหาชนและเห็นว่าเป็นสิ่งจำเป็น แต่ก็มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องการตีความหมายแห่งความคิด (concept) นี้เช่นกัน กล่าวคือ การเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐนี้จะถือว่าเป็นเรื่องของการสร้างขึ้นหรือสมมุติขึ้น หรือเป็นผลจากปรากฏการณ์ธรรมชาติ ปัญหานี้เป็นเรื่องสำคัญ เพราะถ้าเห็นว่าเป็นการนิติบุคคลมหาชนของรัฐเป็นเรื่องสร้างขึ้นหรือสมมุติขึ้น ของนักกฎหมายแล้ว การตีความขอบข่ายแห่งการเป็นนิติบุคคลมหาชนนี้ จะต้องเป็นไปอย่างแคบเฉพาะเท่าที่จำเป็นจะต้องสร้างหรือสมมุติขึ้นมาเพื่อประโยชน์ในการใช้ แต่ถ้าเห็นว่าเทคนิคทางกฎหมายที่ให้ “รัฐ” เป็นนิติบุคคลมหาชนนี้เป็นกระบวนการของปรากฏการณ์ธรรมชาติ ความคิดเรื่องการเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐ ก็ย่อมสามารถได้รับการพัฒนาต่อได้อย่างสมบูรณ์ และอาจถือเป็นหลักแห่งระเบียบและโครงสร้างภายในรัฐได้

---